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TD 2353 - Condicionantes Institucionais à Execução dos Investimentos em Infraestrutura Econômica no Brasil: licenciamento ambiental

Bolívar Pêgo, Júlio César Roma, José Gustavo Feres e Larissa Schmidt, Rio de Janeiro, dezembro de 2017 

 

 

Este Texto para Discussão faz parte de uma pesquisa que teve como objetivo compreender os Condicionantes institucionais à execução do investimento em infraestrutura no Brasil contemporâneo e propor melhorias das políticas públicas. A justificativa são as evidências que indicam a baixa capacidade do governo federal e do empresariado brasileiro para executar de forma acelerada o investimento em projetos de infraestrutura. Para a análise foram selecionados seis estudos de caso, sendo três considerados exitosos e três não exitosos; quais sejam, exitosos: usina termelétrica (UTE) de Candiota fase III, usina hidrelétrica (UHE) Teles Pires e Transporte Rápido por Ônibus (Bus Rapid Transit – BRT) saída sul do Distrito Federal; e não exitosos: ferrovia Transnordestina, metrô de Salvador e BR-163, trecho norte, de Mato Grosso a Santarém, no estado do Pará. Para cada estudo de caso, sete condicionantes foram analisadas: i) planejamento, projeto, gestão e coordenação intragovernamental; ii) licitação e contratação; iii) licenciamento socioambiental; iv) desapropriação e conflitos fundiários; v) articulação federativa na relação Estado e sociedade; vi) controles burocráticos e judiciais (Sistema U); e vii) mercado privado de proteção de bens e serviços. Este texto, em particular, aborda a condicionante licenciamento ambiental (LA). No Brasil, o licenciamento vem passando, nos últimos anos, por alterações no seu marco regulatório, que tem sido um tema ainda pouco compreendido e objeto de crítica permanente, particularmente pelo setor produtivo e ligado aos grandes projetos de infraestrutura econômica. São citadas questões como tomada de decisão demorada e com baixa fundamentação, ideologização do processo, entre outras, que contribuem para atrasos, aumento de custos, judicialização, criação de passivos contingentes e não cumprimento de metas de oferta de serviços para aprimorar o bem-estar da sociedade. Este texto tem como objetivo geral fazer uma análise desses problemas, tendo como pergunta geral norteadora: quais os fatores e condições de ordem institucional que interferem na execução do investimento público e privado em infraestrutura econômica no Brasil? Duas perguntas específicas também direcionam o tema do trabalho: i) como e por que o licenciamento incide sobre a capacidade de execução? e ii) quais as alternativas possíveis para aperfeiçoá-lo? Diante disso, alguns pontos analisados nas referências e nos seis estudos de caso selecionados ajudam a responder a pergunta geral norteadora: a ainda baixa capacidade de coordenação geral do Ministério do Meio Ambiente (MMA); a pouca articulação e cooperação entre as instituições envolvidas dentro e fora do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama); o órgão licenciador é permanentemente sobrecarregado com questões e demandas que não são, necessariamente, de sua responsabilidade; a intervenção importante, mas às vezes excessiva, do Ministério Público Federal (MPF); entre outros. A primeira pergunta específica norteadora pode ser respondida pelo fato de que o licenciamento é preterido ou pouco considerado nas tomadas de decisões; pelo andamento das obras dos projetos; contaminação ideológica do processo; excesso de “desenvolvimentismo” dos empreendedores; empreendedores com grande poder econômico e político; má qualidade dos estudos técnicos; entre outros. Quanto à segunda pergunta específica norteadora, são feitas sugestões de melhorias de política envolvendo questões institucionais, regulatórias, contratos, multiplicidade de atores, judicialização etc.

Palavras-chave: licenciamento ambiental; infraestrutura econômica; setor produtivo; grandes empreendimentos; impacto ambiental.

This text for discussion is part of a research aimed to understand the institutional constraints to the implementation of investment in infrastructure in contemporary Brazil “and to propose public policy improvement. The rationale for their implementation is that there is evidence that indicate the low capacity of the Federal Government and Brazilian companies to perform “accelerated” investment in infrastructure projects. For analysis were selected six case studies, three successful and not successful three considered, namely: exitosos: thermoelectric of Candiota III hydroelectric power plant phase Teles Pires and BRT south exit DF; and successful not-Transnordestina, subway of Salvador and BR-163 North of Mato Grosso, Santarém (Pará). For each case study, seven conditions were analyzed: planning, designing, managing and coordinating intragovernamental; Bidding and Contracting; Socio-environmental licensing; Expropriation and land conflicts; Federal joint, State and society; Bureaucratic and judicial controls (“U”); and private protection Market of goods and services. This text, in particular, addresses the environmental licensing etching. In Brazil, through licensing, in recent years, through changes in its regulatory framework, has been a theme yet little understood and object of permanent criticism, particularly by the productive sector and linked to major economic infrastructure projects. Are cited issues such as slow decision-making and reasoning, ideological content, process and contribute to delays, increased costs, judicialization, creation of contingent liabilities and non-compliance with service delivery goals to improve the well-being of society. This text aims to make a general analysis of the problems, with the general question: what are the guiding factors and institutional conditions that interfere with the implementation of public and private investment in economic infrastructure in Brazil? Two specific questions are were defined: i) how and why the licensing relates to the ability to execute? and ii) what are the possible alternatives to improve it? Given this, some points analyzed in references and in six selected case studies help answer the question guiding general: i) the still low overall coordination capacity of MMA; ii) little articulation and cooperation between the institutions involved within and outside of Amazonia; iii) the licensing body is continually overwhelmed with questions and demands that are not necessarily of its responsibility; and iv) important intervention but sometimes excessive MPF; among others. As to the first question guiding specific, can be answered by licensing be deprecated or little considered in decision-making; by the progress of works of the projects; ideological contamination of the process; excess “developmentalism” of entrepreneurs; entrepreneurs with great economic and political power; poor quality of technical studies; among others. As for the second question guiding specific suggestions for improvements are make involving policy, regulatory, institutional issues contracts, multiplicity of actors, judicialization, etc.

Keywords: environmental licensing; economic infrastructure; productive sector; large enterprises; environmental impact.

 

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