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TD 2378 - Modelos de Concessão de Rodovias no Brasil, no México, no Chile, na Colômbia e nos Estados Unidos: evolução histórica e avanços regulatórios 

Carlos Alvares da Silva Campos Neto, Sérvulo Vicente Moreira e Lucas Varjão Motta , Rio de Janeiro, março de 2018 


Uma adequada disponibilidade de infraestrutura e de seus serviços correlatos é condição indispensável para que um país possa desenvolver vantagens competitivas, alcançando maior grau de especialização produtiva. Diante de limitados recursos fiscais, nas últimas três décadas, houve uma participação crescente da iniciativa privada nesses setores, seja por meio de privatizações, concessões ou parcerias público-privadas (PPPs). Este trabalho tem por objetivo contextualizar a evolução dos sistemas de concessão de rodovias implantados no Brasil, no México, no Chile, na Colômbia e nos Estados Unidos, visando identificar as especificidades e alternativas desenvolvidas por cada um, e realizar análise econômica dos contratos de concessão entre os setores público e privado, observando os elementos relacionados à regulação econômica. Constata-se um processo histórico de aprendizado, traduzido em aperfeiçoamentos contínuos da política pública setorial, com maior ou menor grau de sucesso. A regulação econômica tem buscado evoluir no compartilhamento de riscos, na criação de incentivos e penalizações e na escolha de critérios de seleção, porém, crises econômicas e falhas – próprias ou não – afetam o processo de concessão. Cabe destaque para algumas iniciativas como: no Brasil, o “gatilho de investimento” como instrumento para exigir inversões, a incorporação do fluxo efetivo de veículos na recomposição do equilíbrio econômico-financeiro (EEF), o compartilhamento dos ganhos de produtividade (Fator X) e o prazo contratual como mecanismo de reequilíbrio econômico-financeiro; no Chile, o critério de seleção e gestão de risco do menor valor presente das receitas (MVPR) e o mecanismo de cobertura cambial (MCC); no México, exigências de criação de conta de reversão e a instituição do mecanismo de regime de pontos de penalização; na Colômbia, a instituição de fundo fiduciário e o mecanismo de garantias de receita mínima (GRM); nos Estados Unidos, inovações legislativas e financeiras para viabilizar financiamentos. Cabem alguns comentários sobre como as experiências apresentadas podem contribuir para o processo brasileiro de concessão de rodovias. Políticas equivocadas adotadas por México e Colômbia ensinam o que não se deve fazer, os erros que não podem ser repetidos, como ações adotadas visando não provocar ônus fiscal e que apresentaram resultado contrário. Do mecanismo chileno, destaca-se o êxito do modelo de MVPR, que tem sido utilizado por outros países. Faz-se necessário lembrar que o Brasil é o país que mais avançou, em termos percentuais, em concessões de rodovias. O fato a ser destacado, porém, é que o limite de trechos rodoviários que podem interessar ao setor privado, por conta do fluxo de veículos, parece estar próximo, situando-se em torno de 25% da malha federal. À parte remanescente da rede restariam duas alternativas: PPP patrocinada e/ou recursos fiscais. O mecanismo de PPPs, com cobrança de outorga e contraprestação por disponibilidade, envolveria um sistema de subsídio cruzado entre rodovias com e sem viabilidade financeira, por meio da constituição de um fundo responsável por gerir essa política. Esse modelo não deu certo na experiência chilena. Adicionalmente, deve-se ressaltar que o uso de mecanismo de subsídio cruzado emite sinais econômicos equivocados e, desde Adam Smith, sabe-se que essa prática não conduz a bons resultados. Grande parte da rede, por conta do tráfego pouco intenso, não apresenta atratividade ao setor privado, exigindo alocação de recursos públicos.

Palavras-chave: concessão de rodovias; regulação econômica; contratos de concessão; parceria público-privada.

The adequate availability of infrastructure and its related services, is mandatory condition for further development of the country’s competitive advantages, intensifying the productive specialization. Due to limited financial capacity, in the course of the last three decades, there have been an increasing private participation in these sectors under privatizations, concessions and Private-Public Partnerships (PPPs). This work has the following goals: i) to summarize the evolution of the concession’s system in Brazil, Mexico, Chile, Colombia and USA, aiming to identify the characteristics and alternatives developed by each country; and ii) to conduct an economic analyze of the concession contracts between the public and private entities, focusing on the economic regulation aspects. We found a learning historic evolution, based in continuous enhancement of the public policy and in different degrees of success. The economic regulation aims to evolve in several issues as the risk-sharing, application of incentives and penalization and selection criteria, in despite of the difficulties created by economic crises. It’s worth highlighting some innovations as: (Brazil) use of an “Investment trigger” to require capacity expansion; Use of real demand to reset the Financial-Economic Equilibrium (EEF); Distribution of productivity gains (Factor X); Use of the concession length as a tool to reset the EEF; (Chile) MVPR as selection criteria and risk-sharing tool; MCC as exchange rate risk-sharing tool; (Mexico) use of an account to accommodate the facility return at the concession end; Penalties grading system; (Colombia) use of a Trust Fund; Minimum revenue guarantee mechanism (MGR); (USA) Legislation and financial innovations; DBFOM mechanism. Part of the foreigner experience may contribute for the improvement of the Brazilian concession model. Notoriously, learning from the Mexican and Colombian experience, there are some policies shouldn’t be carried out in Brazil. From the Chilean, the MVPR stands out as a solid success, commonly replicated by other countries. It’s worth noting that Brazil has the largest share of highways under concession. Furthermore, it’s possible that the share is near to its own limit (around 25%), as the highways that can attract the private sector, based on the vehicle flow, are mostly already contracted. To the left part of the share there are two alternatives: sponsored PPP and/or public resources. The PPPs mechanism, which includes fee payment from the private investor and requires the highway availability, would involve a cross-subsidy between the financially viable and non-viable projects using a trust fund. This mechanism failed in Chile. Beyond that, it’s worth noting that the use of cross-subsidy creates unwelcome economic signs and, since Adam Smith, it’s well known that it doesn’t stimulates good results. The majority of the highway network is not attractive for private investor, thanks to low intensity traffic, requiring the use of public resources.

Keywords: highway concessions; economic regulation; concession’s agreement; public-private partnership.

 

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