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TD 2419 - Panorama do IPTU: um retrato da administração tributária em 53 cidades selecionadas

Pedro Humberto Bruno de Carvalho Junior, Rio de Janeiro, outubro de 2018   

 

A crescente demanda por infraestrutura urbana e serviços públicos oferecidos de forma descentralizada no Brasil, aliada à recente crise fiscal causada pela recessão econômica e pela redução das transferências governamentais, tem aumentado o debate sobre o fortalecimento das receitas próprias municipais, sendo o IPTU o primeiro ponto dessa agenda, visto que é um imposto que causa poucas distorções econômicas e pode ser progressivo. Com isso, o estudo busca identificar as causas do atual baixo e heterogêneo nível da arrecadação do IPTU entre os municípios brasileiros com base em uma amostra de 53 cidades selecionadas (agrupadas em seis clusters), de forma a estimar um potencial viável de receitas a ser atingido, identificando os principais entraves desta meta e formulando propostas de mudanças legislativas e administrativas. Com base em uma equação de desempenho do imposto imobiliário, verificou-se que a arrecadação média na amostra poderia crescer de 0,48% para 0,83% do PIB municipal, o que corresponderia a um aumento médio de 10,8% nas receitas correntes municipais. Isso seria alcançado se a cobertura média dos cadastros fosse aumentada de 80% para 90%, a tributação efetiva sobre os valores de mercado dos imóveis, de 0,35% para 0,42%, e a taxa de adimplência, de 68% para 81%. O estudo destaca que as principais medidas legislativas e administrativas a serem adotadas para se alcançar esse potencial incluiriam: a) modernizar e atualizar a base física e de contribuintes dos cadastros imobiliários; b) realizar avaliações imobiliárias técnicas e próximas ao valor de mercado; c) minimizar as isenções e revisar o nível das alíquotas, optando por alíquotas seletivas e progressivas quando o intuito for proteger os mais pobres; d) adequar as alíquotas às necessidades orçamentárias e aos resultados de reformas administrativas, principalmente quando estiveram em nível muito baixo ou muito alto; e e) incentivar a adimplência voluntária dos contribuintes por meio de facilidades financeiras e coibir fortemente a inadimplência utilizando-se do protesto da dívida ativa nos cartórios. Em nível nacional, as propostas de mudanças legislativas a serem adotadas incluiriam: a) a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que passaria a prever a obrigatoriedade de atualização das Plantas Genéricas de Valores (PGV) para valores de mercado a cada quatro anos, e a elaboração de relatórios gerenciais dos impostos municipais para melhorar o nível de transparência; b) dentro de um programa de reforma tributária, fundir o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) em um único imposto imobiliário de base ampliada com finalidade fiscal e ambiental, legislado e administrado pelos próprios municípios; e c) ampliar e flexibilizar as regras do Programa de Modernização das Administrações Tributárias (PMAT), de forma a melhor qualificar recursos humanos municipais, incentivar a formação de consórcios intermunicipais de administração tributária e limitar os colaterais do programa às receitas alavancadas como forma de reduzir o risco e atrair a adesão de mais municípios pequenos.

Palavras-chave: IPTU; tributação imobiliária; federalismo fiscal; finanças públicas municipais; administração tributária.

The growing demand for urban infrastructure and public services provided in decentralized way in Brazil, combined with the recent fiscal crisis caused by the economic recession and governmental transfers reduction, has increased the debate about the own municipal taxes strengthening, where the urban property tax would be the first point in the agenda, which causes low economic distortions and can be progressive. Therefore, this study aims to identify the causes of the recent low and heterogeneous level of property tax revenues amongst Brazilian municipalities based on a sample of 53 municipalities (clustered in six groups) to estimate a feasible revenue potential to be achieved, identifying the main barriers of this aim, and proposing legal and administrative reforms. Based on a property tax performance model, the study verified that the sampled property revenues could increase from 0.5% to 0.9% of municipal GDP, which would represent an average increase in total municipal revenues of 12%. This could be reached if the fiscal cadaster coverage increased from 80% to 90%, the taxation on property market values from 0.34% to 0.48%, and the collection rate from 67% to 80%. The study highlights that the main legal and administrative policies to be adopted to reach this potential would include: a) Modernizing and updating the physical and personal database of the fiscal cadasters; b) Implementing technical valuations that reach market values; c) minimizing exemptions and reviewing tax rates level, rather applying selective and progressive tax rates when the intention is to protect the poorer; d) restructuring tax rates in according to budgetary needs and the results of administrative reforms; and e) facilitating voluntary taxpayers’ compliance by financial facilities while enforcing delinquency using the “notice of dishonor” of tax arrears under the public notaries. At national level, the proposals of legal reforms would include: a) changing the Fiscal Responsibility Law to include a mandatory 4-years revaluations cycle, and the preparation of administrative municipal tax reports to improve transparency; b) under a comprehensive national tax reform, merging the municipal urban property tax and the federal rural property tax, into a single, locally legislate and administrate broad property tax with fiscal and environmental purposes; and c) expanding and relaxing rules of the national “Program of Modernization of Tax Administrations” (PMAT) to better qualify human resources, incentivizing the creation of intermunicipal corporations that include tax administration purposes, and limiting the program collaterals to the own municipal revenues generated, in order to minimize the budgetary risks and attract more small municipalities.

Keywords: Brazil’s property tax; real estate taxation; fiscal federalism; local public finances; tax administration.

 

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